再交渉の意味

トランプ政権が通商政策公約の筆頭で「再交渉、さもなければ離脱」と主張する北米自由貿易協定（NAFTA）の再交渉は2017年8月16日から始まった。発効から23年経ったNAFTAは、電子商取引の普及など世の中の変化に合わなくなってきた部分があり、アップデートが必要となっている。通常のFTA交渉よりも相当な過密スケジュールで、年内6～7回の交渉会合が行われる予定だ。
再交渉はトランプ政権が初めて持ち出したわけではない。2008年の大統領選時にも複数の民主党の候補者が再交渉を主張したが、オバマ政権は発足後何も始めず、通商代表部（USTR）は環太平洋パートナーシップ協定（TPP）の交渉にカナダとメキシコが加わったことがNAFTA再交渉だったと後付け的に説明するにとどまった。トランプ大統領による「NAFTAは史上最悪の通商協定」という挑発的な形容を別にすれば、今回、政権が能動的に交渉を始めたことは一定の評価が可能である。
しかし貿易赤字を減らすとするトランプ政権の目標を、少なくとも政権1期目で達成するのは難しい。そもそもFTAだけで国家間の貿易収支全体を変えることは難しい。仮にメキシコとの貿易赤字が減るような合意内容になっても、その分の輸入が中国などに替わり他国との赤字が増えるだけと指摘される。さらには交渉が妥結しても批准までには一定の時間を要し、すぐに合意内容が実施されるわけでもない。こうした事情のなか、米国内で民主党は共和党政権による交渉を「合意内容が不満でTPPから離脱したのだから、TPPとは違う合意内容を見せてみろ」とお手並み拝見の姿勢で注視しており、隙あらば結局TPPと何も違わないと批判する構えである。

仮に離脱した場合に損をするのは米国

交渉妥結のポイントとなる基準

交渉妥結内容を見通すのは難しいが、一つの目安となるのが、米国、カナダ、メキシコが2015年に合意していた環太平洋パートナーシップ協定（TPP）だ。この内容と同水準なら合意は可能であり、「知的財産権」、「労働・環境」、「電子商取引」、「為替」などが該当する（図表2）。例えば、TPPでの「為替」は協定本文ではなく、「TPPマクロ経済政策当局による共同宣言」とする付帯文書に含められ、競争上の優位を不当に得る目的で為替操作を行わない原則を確認した。米国が今回、協定本文に盛り込んで法的拘束力を上げることにこだわれば、交渉は難航する可能性が高い。
3カ国がTPP以上に踏み込んだ合意を目指そうとする分野は難航する可能性が高く、その代表例は原産地規則である。自動車ばかりが関心を集めているが、品目はほかにもあり、どの品目で譲る、譲らないが生じるか分からない。NAFTA再交渉は、既に無税となった関税を交渉対象としない方針で進んでおり、米国が貿易赤字を減らそうとするなら、原産地規則の修正により米国製品を今まで以上に用いる仕組みが必要となる。しかし、NAFTA域内で調達が不可能な品目で基準を引き上げれば、域内調達を諦め、中国など域外から一般税率を負担して生産国へ持ってくる必要が生じる。それは製品のコスト増を引き起こし、また貿易赤字が他国に転嫁されるにすぎず、交渉目的に合致しない。そもそも原産地規則の変更だけなら再交渉、議会批准の必要はなく、これまでも政府間協議で淡々と進んできた。
カナダやメキシコが勝ち取りたい分野としては「商用目的での人の入国」が挙がる。特にカナダでは3DプリンタやAIなどのハイテク分野を中心に上級職や専門職が不足しており、専門職の人の移動の容易化を目指す。米国にビザの発給緩和などを求めるものとみられるが、この分野は移民政策であり、米国では議会の管轄となる。政権には交渉権限がないとして米国は応じないだろう。

批准を意識した米国のスケジュール

交渉を妥結し、新協定に署名するだけでは再交渉のプロセスは終わらない。合意内容が国内制度として反映されるには、米国では議会の批准が必要となる。批准がいつ行えるかは議会の政治環境次第であり、早期に妥結しても批准までに間が空くことも十分起こり得る。批准のタイミングをいくつかのシナリオから考えてみる。
まず前提として、妥結から批准を始めるまでには政権が議会に通知を行うなど手続き上の義務があり、一定の時間が必要となる。批准過程で議会が法案を修正するようだと合意内容との違いが生じ、相手国との再交渉すら必要となりかねない。このため、批准法案は議会に修正権を与えず賛否のみで採決を行う、その代わりに政権は、交渉開始前に議会に目的を通知し、合意内容を開示した上で署名を行うなど透明性を持った手続きを踏む。この仕組みを大統領貿易促進権限（TPA）といい、NAFTA再交渉もこの手続きに倣っている。具体的には、交渉妥結に伴う議会通知から90日後に署名が可能となり、議会通知から105日以内に国際貿易委員会（ITC）が協定の影響報告書を議会に出すなどの手続きを経る必要がある。従って妥結から批准法案提出までには、どう短くても4カ月はかかる。通常は合わせて公聴会を開催することも考えると、半年かかってもおかしくない。
もう一つの前提として、米国は2018年11月に中間選挙を控える。批准法案の提出権限は議会、それも下院が持っている。選挙結果を反映した新会期は2019年から始まるが、仮に下院で民主党が多数になれば批准法案の提出を遅らせたり、再交渉が必要となるような要求を出したり、トランプ政権の政策課題実現を阻止するだろう。もし共和党が少数派に転じるなら、改選議席が一部分である上院よりも、435議席全てが改選となる下院の方が、可能性が高い。従って共和党としては下院の多数を維持する意味は大きい。なお、中間選挙が近づくと議会の審議は滞るが、交渉は政権が担うため、その進捗に大きな影響はない。 妥結から批准法案提出まで半年空くと仮定すると、以下の3つの批准シナリオが批准が考えられる。

①最速シナリオ

中間選挙前に批准するには、どう遅くても2018年初夏が期限である。議会は、有権者への配慮から選挙戦を前にFTAの批准法案を採決することを避ける。依然としてFTAは雇用減につながるとして有権者に良い印象を与えない。よって期限に間に合わせるなら2017年内の交渉妥結が必要となる。3カ国は一応2017年内の妥結を目標として共有しているが、これは相当な楽観論といえる。仮に年内妥結しても、2018年春先には既に議会が批准を嫌がる可能性もある。

②標準シナリオ

その次に批准が行われるタイミングは、2018年の中間選挙後である。選挙後から年末はレームダック会期といわれ、選挙前の議会構成で数週間開催される。選挙後であれば、落選した議員も有権者の顔色を気にせず採決に臨めることから、賛否が分かれる法案をレームダック会期で通すことが起こる。
2018年半ばまでに妥結すれば、選挙戦の裏で準備を進めてレームダック会期に批准可能な道が開ける。その上で、もし共和党が2018年の中間選挙で負ければ、2019年からは議会運営を主導できないことから、レームダック会期で多数のうちに批准する可能性が高まる。これに対し共和党が議会の多数を守れば急ぐ必要はなく、2019年のどこかで批准するだろう。2018年半ば以降の妥結でも同じことで、2019年半ばまでに妥結すれば2019年中の批准は可能だ。

③遅延シナリオ

批准が遅れるのは、まず2018年半ばまでに妥結せず、共和党が選挙に負ける場合。2019年からは民主党議会が追加的に注文を付けるなどしてトランプ政権の政策課題実現を阻止すると考えられ、政権第1期中の批准は絶望的となる。もう一つは、中間選挙結果にかかわらず、2019年半ば以降まで交渉が長引く場合。2020年に入れば大統領選の予備選が始まるため批准は難しくなる。大統領選後のレームダック会期の批准可能性は残るが、いずれにせよ選挙後まで預かりとなる。

NAFTA再交渉が遅れれば、それだけTPP11も遅れる見込み